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    《環(huán)境保護法》雖然通過設立一條原則性規(guī)定來規(guī)范區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，但從整體來看，仍然側重于點源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設缺乏系統(tǒng)性和全局性。

    我國經濟發(fā)展和環(huán)境保護進入新的“瓶頸期”的主要原因在于，現(xiàn)有的以區(qū)域和行業(yè)為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果沒有實現(xiàn)。

    社會參與具有監(jiān)督覆蓋面廣、時間上的連續(xù)性等優(yōu)點，可以有效彌補環(huán)境監(jiān)管視野不足和現(xiàn)場監(jiān)管的非連續(xù)等弊端。這種非意識形態(tài)的監(jiān)管模式在發(fā)達的國家和地區(qū)普遍適用，表明這種監(jiān)管模式是保障環(huán)境管理活動的有效措施。

    2014年9月，國務院法制辦公室公布了《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿，向全社會公開征求修改意見。和環(huán)境保護部送審的稿子相比，國務院法制辦公布的征求意見稿刪除了90多條，社會反響很大。這次《大氣污染防治法》的修改，有一些問題值得我們予以重視。

    現(xiàn)行環(huán)保制度依然缺乏系統(tǒng)性和全局性

    目前，我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)范體系的建設存在兩大問題：

    一是現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》，缺乏與《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機制;2014年修訂的《環(huán)境保護法》雖然通過設立一條原則性規(guī)定來規(guī)范區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，但從整體來看，仍然側重于點源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設缺乏系統(tǒng)性和全局性;沒有建立能源總量控制制度，更沒有設立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的專門章節(jié)甚至條文;側重于對傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規(guī)定不足，對導致酸雨污染的氮氧化物以及對灰霾和光化學煙霧的排放控制規(guī)定還處于初級階段。

    實事求是地說，區(qū)域霧霾的嚴重性已超越了《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時的立法預期。

    二是缺乏現(xiàn)行環(huán)境法律的明確規(guī)范和指引，以致大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的方向性和系統(tǒng)性難以得到保障。由于缺乏國家法律和行政法規(guī)的支持和指引，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以作出系統(tǒng)性的體制和制度安排。

    為了解決上述問題，應當借修訂《大氣污染防治法》的契機，建立點面結合、區(qū)域和行業(yè)管理相結合的新型大氣環(huán)境管理體系?！洞髿馕廴痉乐畏ā窇敒椤稓夂蜃兓瘧獙Ψā返闹贫粝陆涌凇Ｕ髑笠庖姼逶O立了專章來規(guī)定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，但總的來看，規(guī)定的系統(tǒng)性和可實施性仍然需要加強。

    在我國，區(qū)域大氣污染防治的法制化合作問題需要解決，需要在國家的主導下建立統(tǒng)一的區(qū)域合作規(guī)則，需要下一步修改予以加強。

    通過區(qū)域一體化優(yōu)化區(qū)域內產業(yè)結構和布局

    目前，我國的經濟發(fā)展和環(huán)境保護進入新的“瓶頸期”的主要原因在于，現(xiàn)有的以區(qū)域和行業(yè)為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果難以實現(xiàn)，環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護的一體化產業(yè)結構和布局難以形成。為促進經濟和社會進一步發(fā)展，促進環(huán)境質量整體改善，必須通過經濟、社會和環(huán)境保護區(qū)域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產業(yè)結構，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護工作。京津冀一體化的形成與發(fā)展和長三角、珠三角一樣，是對現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的重大突破，是對現(xiàn)行生產、生活模式的新發(fā)展。

    建議在第3條(基本政策)中，增加一部分內容作為第　3款，即“國家鼓勵各級人民政府通過區(qū)域一體化的規(guī)劃和措施，優(yōu)化區(qū)域內產業(yè)結構和布局，減少區(qū)域內大氣污染物的排放。”

    對大氣污染防治法律制度和機制要有所規(guī)定

    霧霾的出現(xiàn)是多方面因素相互影響、疊加的結果，因而防治霧霾需要采取多方面、互協(xié)同的措施，但霧霾的防治最終還得依靠一般的大氣污染防治法律制度和機制。

    為此，在體例的設計方面，建議：在總則里的基本原則、基本方針、基本政策等條款，需體現(xiàn)控制區(qū)域大氣污染的要求;在監(jiān)督管理和社會監(jiān)督部分，大氣環(huán)境管理的制度和機制設計應當考慮污染的區(qū)域化特點和要求，如政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、“三同時”制度、排污許可與排污權交易、年度總量控制、日均總量控制、區(qū)域限批、排污收費、現(xiàn)場檢查、有獎舉報等;在區(qū)域大氣污染防治方面，設立專門的一章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”或者“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為區(qū)域大氣污染防治設立專門的制度和機制;在法律責任部分，應當設立專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責任，如針對信息通報、聯(lián)合執(zhí)法等方面設立一些新的責任。目前，意見稿缺乏這方面的規(guī)定。

    充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用

    傳統(tǒng)的中國環(huán)境保護立法，立足于義務本位，監(jiān)管模式是命令加控制式的管控模式。在這個模式下，權利義務的關系比較簡單，環(huán)境問題相對簡單，行政監(jiān)管的成本較少，也較為容易見到監(jiān)管成效。但是，目前的市場經濟條件下，國家還在進一步簡政放權，開展行政管理體制改革，需要按照國家治理體系的建設要求，理順市場、社會、企業(yè)與政府監(jiān)管之間的關系，逐步擴大社會參與和監(jiān)督的作用，減少政府的監(jiān)管成本。

    另外，環(huán)境保護市場的關系比較復雜，涉及面廣、環(huán)節(jié)較多，若是仍然按照以前的監(jiān)管模式，與此相關的監(jiān)管工作將無力開展，更難以起到有效的作用。2013年年底到　2014年年初的全國性霧霾就是傳統(tǒng)的大氣污染監(jiān)管模式存在失靈之處的實證。

    由于社會參與具有監(jiān)督覆蓋面廣、時間上的連續(xù)性等優(yōu)點，可以有效彌補環(huán)境監(jiān)管視野不足和現(xiàn)場監(jiān)管的非連續(xù)等弊端。這種非意識形態(tài)的監(jiān)管模式在歐盟、美國、日本等國家和地區(qū)的普遍適用，表明這種監(jiān)管模式是保障環(huán)境管理活動的有效措施。為此，我國的環(huán)境立法也應當有所作為，充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用。

    建議對國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿作如下修改：第3章標題改為“大氣污染防治的管理和監(jiān)督”，此舉可以名正言順地把社會公眾的參與、監(jiān)督，特別是媒體的參與、監(jiān)督納入環(huán)境監(jiān)督管理體系之中;增加公民環(huán)境權利的規(guī)定，為在后續(xù)的修改中設置“信息公開與環(huán)境保護”專節(jié)甚至專章打下基礎;規(guī)定權力監(jiān)督的制度，要求各級政府向同級人大及其常委會匯報環(huán)境保護工作時，須包括大氣污染防治的內容;設立區(qū)域監(jiān)督和制約的機制,這可以限制地方各級政府繼續(xù)奉行地方保護主義。

    可以對監(jiān)管體制作出一些調整

    國家正在加強生態(tài)文明體制改革，因而建立統(tǒng)一、協(xié)調、有效的環(huán)境監(jiān)管體制迫在眉睫。雖然《環(huán)境保護法》作為綜合性的環(huán)境法律，未對環(huán)境監(jiān)管體制作出實質性的調整，但是在修改《大氣污染防治法》的過程中，可以對此做出細致的調整規(guī)定，從而有效發(fā)揮環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用。

    具體建議為：將統(tǒng)一監(jiān)督管理細化為“統(tǒng)一指導、協(xié)調和監(jiān)督”，并明確環(huán)境保護部門在大氣污染防治工作中的職責手段，其中包括區(qū)域大氣污染防治方面的指導方式、協(xié)調方式和監(jiān)督方式，如約談、通報、考核等。另外，有必要把監(jiān)督的權力適當上收，把管理的權力適當下放。

    另外，如果有可能，建立區(qū)域之間的協(xié)商體制和社會監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制。只有這樣，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控才可能落到實處。

    區(qū)域大氣污染防治是有區(qū)別的共同責任

    為了體現(xiàn)區(qū)域公平，國內的區(qū)域大氣污染防治工作應當參考國際環(huán)境法上的共同但有區(qū)別責任原則中的合理性因素。

    國內區(qū)域大氣污染防治工作的共同但有區(qū)別責任原則的主要內容包括以下兩點：

    一是區(qū)域大氣污染防治工作的責任是共同責任。這是由于各行政區(qū)域和各行業(yè)領域包括工業(yè)領域、農業(yè)領域以及社會生活領域等，均對大氣污染做出了歷史和現(xiàn)實的“貢獻”。因此，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅是所有排污企業(yè)的責任，是各行業(yè)的責任，還是各行政區(qū)域人民政府及負有環(huán)境保護監(jiān)管職能的部門的監(jiān)管責任和公眾減排的參與責任。也就是說，無論是工業(yè)、農業(yè)、第三產業(yè)還是廣大的社會公眾，都必須參與到大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的工作與行動中來。為此，此次修訂《大氣污染防治法》，應當把共同的責任納入法律條文，并應通過具體的規(guī)定確定各方面的責任，以防止推卸責任等消極現(xiàn)象的發(fā)生。

    二是共同的責任是有區(qū)別的共同責任。這種區(qū)別性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，共同但有區(qū)別的責任體現(xiàn)在不同發(fā)展程度的區(qū)域之間。其次，共同但有區(qū)別的責任也體現(xiàn)在不同的行業(yè)之間。最后，綜合區(qū)域和行業(yè)的特點來看。若在行政區(qū)域范圍內，存在某區(qū)域或行業(yè)排放總量較大的情況，該地方政府或行業(yè)部門就應當承擔主要的管制責任。為了使共同但有區(qū)別責任原則的實施具有可操作性，建議《大氣污染防治法》建立區(qū)域排放清單制度，并確立一個統(tǒng)一的大氣污染物擴散與傳遞模型，使各區(qū)域的治理責任分割具有可行性，為各自履行自己有區(qū)別的責任打下基礎。

    在此次國務院法制辦公布的《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿中，沒有涉及以上因素，因此建議在以后設計區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的法律規(guī)則時，明確規(guī)定對大到區(qū)域、行業(yè)，小到占排放總量比例不同的企業(yè)，實行共同但有區(qū)別責任的原則。并建議在此基礎上，針對各責任主體規(guī)定如下法律要求：第一，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應當承擔該區(qū)域大氣污染主要的減排責任。這種主要的減排責任包括經濟成本的承擔責任和減排行為的履行責任。第二，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應當承擔與其排放總量比例相適應的減排責任。第三，對自然排放行為，應當予以正確引導。第四，共同但有區(qū)別責任原則的實施，應統(tǒng)籌考慮歷史與現(xiàn)實的雙重責任，如現(xiàn)實中排放巨大的行業(yè)和區(qū)域，應當承擔區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控更大的經濟責任和行為責任。第五，國家需要創(chuàng)新責任分配機制和調控機制，解決歷史責任和現(xiàn)實責任。

    以京津冀地區(qū)大氣污染防治為例，北京市承擔歷史責任的方式是把一些有利于促進就業(yè)且能耗及污染相對較低的產業(yè)轉移至河北省，這既可促進河北省的就業(yè)及其GDP的增長，又可促使河北省關停一些高污染、高能耗企業(yè);而河北省因為污染物排放總量基數(shù)大，則應當按照中央的統(tǒng)一安排，關閉一些產能落后和產能過剩的企業(yè)。