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      一方面，保障房用地創(chuàng)新的“傾向性、苗頭性”問題被及時嚴控；另一方面，土地招拍掛制度的漸進式改革又被鼓勵和肯定。國土資源部前后對待“創(chuàng)新”的態(tài)度為何迥然有別？
 
      針對北京等城市年初申報試點的集體土地建公租房、企業(yè)自有用地建保障房方案，國土資源部近日作出了“三嚴”的回應：“嚴禁擅自”利用農村集體土地興建公租房、“嚴肅查處”小產權房、“嚴格規(guī)范”企業(yè)利用自有土地興建保障房。

      5月12日，國土資源部召開新聞發(fā)布會，向媒體通報了近期3項重大決策：2011年全國住房用地供應計劃（含保障房用地計劃），關于堅持和完善土地招拍掛出讓制度的意見，和對保障房用地管理有關問題的通知。

      國土資源部相關負責人表示：目前，在保障房用地“創(chuàng)新”方面，已暴露出一些“苗頭性、傾向性”問題。若不及時防范和杜絕，恐影響到正常的土地管理秩序。

      5月13日，國土資源部再次召開新聞通氣會。對外發(fā)布國土部、財政部和農業(yè)部三部委《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》。通知提出，將根據今年中央1號文件精神，力爭到2012年底完成全國農村集體土地確權登記發(fā)證全覆蓋。

      國土部土地管理政策密集出臺的背后，是《土地管理法》修訂工作再度“提速”。知情人士告訴筆者，自2009年6月以來，《土地管理法》修訂草案在報國務院法制辦的過程中“已經歷兩輪修改”，“目前基本上是被推倒重來”。

      據這位知情人了解，有關方面近期的批示意見是，當前《土地管理法》修訂工作，應首先著力解決農村集體土地征收補償?shù)汝P鍵性問題。因為此點事關保護農民權益、維護社會穩(wěn)定大局。

      5月19日，國務院辦公廳發(fā)出通知，決定立即在全國開展征地拆遷制度規(guī)定落實情況專項檢查，堅決制止違法強拆行為。通知指出，此次專項檢查突出三項內容：一是檢查今年1月國務院公布施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》和其他征地拆遷制度規(guī)定貫徹落實情況；二是征地拆遷責任落實情況；三是征地拆遷違法違規(guī)案件查處情況。

      國土資源部相關負責人表示，《土地管理法》修訂工作是今年部里的幾件大事之一。當前國土資源部開展的諸多日常工作都與此有關。例如上述農村集體土地確權登記發(fā)證工作，客觀上，將為下一步“征地補償標準”的明確鋪墊基礎。

      慎對保障房用地“創(chuàng)新”

      在國土資源部對保障房用地管理要求從“嚴”之前，各類創(chuàng)新思維、舉措已頗為可觀。

      鑒于近年來土地“增量供應”的日漸緊張，曾有業(yè)內專家呼吁，應建立土地二級流轉市場，改變土地供應的壟斷格局，以激活大量閑置在企業(yè)、集體手中的存量土地，化解城市建設用地供應緊張的矛盾。

      去年6月，住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭7部委，聯(lián)合發(fā)布《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》。其中也曾提出，鼓勵各類企業(yè)等多主體投資建設公租房。

      今年初，北京市副市長陳剛在兩會期間透露，北京市正在就農村集體土地興建租賃房進行試點申報。陳剛在接受筆者專訪時表示，北京已在四個城區(qū)開展此項試點工作。同時，企業(yè)、園區(qū)和科研院所等事業(yè)單位利用自有用地建保障房也被予以鼓勵。

      筆者了解到，目前已有大量北京市屬國有企業(yè)拿出手里的工業(yè)、倉儲、物流用地，向規(guī)劃、國土等相關部門申請變更用地性質，建設保障房。

      而在北京之外，一些地方城市的保障房用地創(chuàng)新行動更顯急迫。不請自批、倉促上馬者眾多。筆者此前曾在華中地區(qū)調研保障房建設。某省會城市的保障房用地指標，有超過四分之一均來源于企業(yè)、工業(yè)園區(qū)的“自有土地”。這無疑將涉及到大批的規(guī)劃變更和用地性質變更事件。

      這種亂象目前已被國土資源部所注視。在上述新聞發(fā)布會上，相關負責人表示，目前一些地方在落實2011年保障性住房建設指標的過程中，出現(xiàn)了借保障房之名違規(guī)圈占農村集體土地、銷售小產權房等傾向性問題。這位負責人稱，5月底，國土資源部將以保障房供地為重點，對此展開抽查。

      諸多跡象表明，在對待保障房用地創(chuàng)新和維護土地管理秩序方面，國土部的上述“三嚴”態(tài)度明顯傾向于后者。不過，筆者發(fā)現(xiàn)，在“三嚴”表態(tài)的措辭中，又不無回旋余地。

      例如，對于農村集體土地建公租房，國土部除表明“嚴禁”的總體態(tài)度后，又在文件中補充了一段“說明”：“對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的個別直轄市”，“城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉的原則，制定試點方案”，報國土資源部審核批準后，方可試點。

      就此，筆者在新聞通氣會上向國土資源部土地利用管理司司長廖永林提問：對于北京市的試點方案是否會單獨批復？廖未置可否。僅表示，對北京市的試點方案“高度關注”，且“積極主動推進”。

      而北京市國土局局長魏成林在回復的短信中則刻意強調，北京市目前申報試點的是集體土地建“租賃房”而非“公租房”，“集體土地建公租房是違法的”。該局相關業(yè)務負責人以“目前正在研究相關政策、暫不方便對外宣傳”為由，婉拒了采訪要求。

      微調招拍掛

      雖然在保障房用地“創(chuàng)新”的問題上，國土部態(tài)度謹慎，但對于近年來各地已經展開實踐的招拍掛土地出讓制度“創(chuàng)新”，國土部則多有肯定。

      在5月12日對媒體公布的《關于堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度的意見》（以下簡稱《意見》）中，明確提出要“積極探索招拍掛出讓方式的創(chuàng)新”；且對當前出現(xiàn)的4種創(chuàng)新做法給予肯定，分別是：“限房價、競地價”，“限地價、競房價”，“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用綜合條件最佳”。
      目前，上述4種創(chuàng)新做法，相應的代表城市分別為天津、深圳、青島和北京?？傮w而言，這些“創(chuàng)新”改變了招拍掛制度昔日久受詬病的缺陷——“價高者得”的游戲規(guī)則。后者常被認為是導致近年來開發(fā)商非理性拿地、商品房價格高居不下的制度禍根。

      以北京市的招拍掛土地出讓制度創(chuàng)新為例。從2010年下半年開始，北京市連續(xù)在幾塊住宅和商業(yè)用地的出讓中，嘗試競規(guī)劃設計方案、競企業(yè)開發(fā)資質、業(yè)績和綜合財務能力、競配建保障房面積等綜合評標手段，使地塊成交價格和溢價幅度明顯降低，有效地阻截了“地王”的復出，受到社會輿論空前好評。

      筆者了解到，早在今年初，“創(chuàng)新和完善招拍掛土地出讓制度”曾被作為年度工作重點，列入國土資源部部長徐紹史的工作報告中。隨后，國土資源部成立專題調研組，奔赴各地探討、總結招拍掛創(chuàng)新成果。

      在國土資源部提供的相關調研報告中，以“紀實”手法，詳盡陳述了各地招拍掛制度創(chuàng)新的實踐過程。

      在一篇《讓招拍掛走得更遠》的專訪中，國土資源部土地利用管理司司長廖永林表示，對于招拍掛制度應該歷史地看待。作為市場機制下的一項制度，盡管招拍掛存在這樣那樣的問題，但目前還沒有哪種土地出讓方式可以替代它。

      國土資源部在發(fā)給筆者的相關文件中，進一步強調了招拍掛制度的不可替代性，即概括為它的“三公”特性：“公開、公平、公正競爭和誠實信用的市場基本原則”；這份文件還指出，招拍掛制度對于“抑制行政權力干預市場，從源頭上預防土地出讓領域腐敗”發(fā)揮著至關重要的作用。

      2010年底，遼寧省撫順市順城區(qū)國土資源局女局長羅亞平，因貪污斂財涉案過億被處死刑。羅亞平成為目前為止全國級別最低、貪污數(shù)額最大的女貪官，被輿論稱為“土地奶奶”。

      在今年1月7日的全國國土資源廳局長會議上，筆者旁聽分組討論時了解到，羅亞平案一度引發(fā)遼寧國土資源系統(tǒng)官場“地震”，受其牽連者眾多。遼寧省國土資源廳曾一度集中提拔了4名廳級干部緊急“補位”，動作之大歷所罕見。

      公開資料顯示，近年來，國土系統(tǒng)但凡土地大案、窩案，都與“行政權力干預市場”密切相關。這也是國土部堅持招拍掛制度可以創(chuàng)新、完善但不能廢除的一個重要原因。

      但廖永林同時坦陳，目前招拍掛制度確實已走到一個需要轉折或提升的節(jié)點，即：從過去片面追求土地價格最大化的單一經濟目標，向更注重社會、環(huán)境和民生等多重目標轉型升級。

      順應中國“轉變發(fā)展方式”的經濟社會發(fā)展主題，近年來房地產調控不斷加強。而土地出讓方式改革，恰恰被作為一項重要的調控手段。

      2010年初，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，明確要求各地考慮綜合土地價格、價款繳納、合同約定開發(fā)時限以及企業(yè)閑置地情況等因素，合理確定土地供應方式和內容，探索土地出讓綜合評標方法，從嚴控制商品房項目總土地出讓面積。

      2010年4月《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》中進一步要求，在堅持和完善土地招拍掛制度的同時，探索“綜合評標”、“一次競價”、“雙向競價”等出讓方式，抑制居住用地出讓價格非理性上漲。

      正因如此，在國土資源部的文件中，筆者發(fā)現(xiàn)，除了“完善土地市場機制”等宏觀的一般性表述外，還出現(xiàn)了“健全土地宏觀調控體系”、“創(chuàng)新和完善有效實現(xiàn)中央調控政策要求的土地出讓政策和措施”等此前很少提及的概念。

      一方面，保障房用地創(chuàng)新的“傾向性、苗頭性”問題被及時嚴控；另一方面，土地招拍掛制度的漸進式改革又被鼓勵和肯定。國土資源部前后對待“創(chuàng)新”的態(tài)度為何迥然有別？對此，一位不便具名的國土部官員表示：創(chuàng)新仍然要以法律為前提。缺乏法律依據的創(chuàng)新不能被鼓勵。

      截止截稿時，有媒體援引“相關主管部門”消息稱，《土地管理法》修訂草案在經國務院法制辦兩輪修改后，還將呈送全國人大進行“三讀”，“平均每一讀需要2~3個月”。據此，年內新的《土地管理法》恐怕仍難以出臺。