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     業(yè)界通常將“土地出讓收入、政府性土地抵押融資平臺(tái)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收”并稱為“土地財(cái)政”。多年以來，土地財(cái)政一直未被納入政府公共財(cái)政預(yù)算管理，因而體外循環(huán)、自成體系，也被稱之為“第二財(cái)政”。

      在當(dāng)前“土地資本化”趨勢(shì)不斷加深的國際經(jīng)濟(jì)大背景下，某種意義上說，土地已成了地方政府的“貨幣發(fā)行權(quán)”，地方政府通過“超發(fā)”土地，平衡了部分事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的壓力。但同時(shí)，土地的超發(fā)卻也帶來了資產(chǎn)價(jià)格泡沫、房?jī)r(jià)被動(dòng)上漲以及宏觀調(diào)控失靈等諸多社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。

      實(shí)際上，從2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號(hào)文件）出臺(tái)以來，中央幾乎以“每年一道文件”的頻率，反復(fù)宣誓著規(guī)范土地出讓收入用途、亮化土地財(cái)政的決心。這種“收緊”態(tài)勢(shì)，僅在2008年金融危機(jī)期間略有松弛。

      2011年全國兩會(huì)期間，“管好巨額賣地收入”再成焦點(diǎn)議案；筆者此前在部委調(diào)研時(shí)，一位住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部司級(jí)官員明確表示，他最想知道的是，2010年全國2.7萬億元土地出讓金的“流向”問題。究竟有多少土地出讓收益被用于保障房建設(shè)。

      諸多跡象表明，土地財(cái)政被視為地方政府“私房錢”的可能性已越來越小。

      今年4月，財(cái)政部與國土資源部聯(lián)合啟動(dòng)新一輪土地出讓收支管理專項(xiàng)調(diào)研。在業(yè)已分發(fā)至各地的調(diào)研方案中，筆者意外地發(fā)現(xiàn)，年初全國兩會(huì)期間一些政協(xié)委員的提案、諫言也被列入其中，向系統(tǒng)內(nèi)部“征集意見”。

      其中，個(gè)別調(diào)研問題極具下一步改革遐想。如：“中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調(diào)節(jié)土地出讓收入分布不均衡問題”；“中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用”。

      這會(huì)不會(huì)是“土地財(cái)政”改革的前奏？

      兩部委再查土地出讓金

      6月，“國八條”房地產(chǎn)調(diào)控新政棋至中盤。就在各地頻傳“土地出讓金同比大降”，“地方政府或?yàn)檎{(diào)控松綁”之際，一場(chǎng)土地出讓金整飭風(fēng)暴正悄悄臨近。

       一個(gè)多月以前，財(cái)政部綜合司與國土資源部財(cái)務(wù)司就已在全國范圍內(nèi)展開“土地供應(yīng)及收支管理情況”的專題調(diào)研。該調(diào)研除要求各地徹查“2007-2010年度土地收儲(chǔ)、供應(yīng)和土地出讓金收支情況”外，還就若干“當(dāng)前社會(huì)關(guān)注重點(diǎn)問題”向系統(tǒng)內(nèi)部征求意見。

      據(jù)財(cái)政部?jī)?nèi)部調(diào)研方案顯示，“土地財(cái)政”、“地價(jià)與房?jī)r(jià)關(guān)系”、“被征地農(nóng)民利益保護(hù)”等內(nèi)容均在“征求意見”范圍內(nèi)；甚至還提出改變中央和地方土地出讓金分配關(guān)系等諸多敏感問題。

      目前，各地財(cái)政、國土部門大都已經(jīng)收到上述財(cái)政部的調(diào)研方案。正根據(jù)要求組織材料上報(bào)。這原本是一項(xiàng)并不復(fù)雜的土地出讓金“報(bào)數(shù)”工作，然而在一些省市卻遭遇阻力。

      陜西省國土資源廳財(cái)務(wù)處承接此項(xiàng)工作的負(fù)責(zé)人表示，20多天前，他們就以省廳的名義下發(fā)文件，要求各地市縣上報(bào)近年來土地出讓金收支數(shù)據(jù)。但時(shí)至今日，這個(gè)“看似簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)數(shù)字”卻始終報(bào)不上來。

      這位負(fù)責(zé)人說，在市縣當(dāng)?shù)兀?ldquo;插手”土地出讓金收支數(shù)據(jù)的政府部門眾多，以至于“統(tǒng)計(jì)口徑”很難一致，導(dǎo)致土地出讓金透明度極差。

      陜西省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人也告訴筆者，他們只負(fù)責(zé)制定土地出讓金收支管理的相關(guān)政策，具體財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)也不掌握。建議筆者到市縣當(dāng)?shù)厝チ私馇闆r。

      而在市縣當(dāng)?shù)?，土地出讓金竟也成了一筆糊涂賬。在陜西省寶雞市，從財(cái)政、國土和土地收儲(chǔ)中心3個(gè)政府部門得出3組截然不同的土地出讓金統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這3組數(shù)字出入極大不說，和省國土資源廳掌握的數(shù)字更是相差萬里。

      在安徽省，一些城市將土地儲(chǔ)備、供應(yīng)及土地出讓金收支視為“保密信息”。安徽省財(cái)政廳一位承擔(dān)調(diào)研任務(wù)的工作人員說，對(duì)于各市縣的土地出讓金財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，“省級(jí)財(cái)政部門實(shí)際上僅能收到一個(gè)‘打捆兒’的信息”。

      財(cái)政部原計(jì)劃以“書面調(diào)研”和“實(shí)地調(diào)研”相結(jié)合的方式推進(jìn)此次調(diào)研。其中“書面調(diào)研”部分要求各地選擇2-3個(gè)有代表性的市縣，填報(bào)土地出讓收支數(shù)據(jù)，于2011年4月30日前上報(bào)財(cái)政部綜合司和國土資源部財(cái)務(wù)司各1份。如今，這一約定的“截稿”時(shí)間已過去月余，各地卻鮮有如約上報(bào)者。

      安徽省財(cái)政廳經(jīng)濟(jì)建設(shè)處副處長(zhǎng)陳維光說：雖然目前土地出讓金的報(bào)表體系已基本建立，但收支信息在國土和財(cái)政兩個(gè)部門還未能實(shí)現(xiàn)共享。“國土系統(tǒng)的土地收儲(chǔ)、審批、利用、耕地保護(hù)等多個(gè)職能部門的工作環(huán)節(jié)都涉及土地出讓金的使用，但這些信息卻無法和銀行、財(cái)政系統(tǒng)及時(shí)溝通。”

      實(shí)際上，土地出讓金收支的不透明現(xiàn)象由來已久。2010年6月，國家審計(jì)署公布的一項(xiàng)抽查結(jié)果顯示，2008年1月至2009年6月，17個(gè)省區(qū)市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規(guī)定納入政府性基金預(yù)算管理。“非稅收入”中，絕大部分是指土地出讓收入。(待續(xù)）