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    監(jiān)管盲區(qū)

     公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，許多地方的土地出讓收入幾乎與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入相差無(wú)幾。

     以安徽、重慶、陜西為例。2010年，三個(gè)省市的土地出讓金占比地方財(cái)政收入均超過(guò)40%：安徽省2010年地方財(cái)政收入1149.4億元，土地出讓總價(jià)款約為1000億元；重慶市地方財(cái)政收入1991億元，土地出讓金總價(jià)款約為900億元；陜西省2010年地方一般預(yù)算收入958億元，土地成交總價(jià)款387億元。

     但國(guó)土資源部副部長(zhǎng)　小蘇此前曾表示：“關(guān)于土地財(cái)政，10個(gè)人有9個(gè)人存在一個(gè)大誤解”?！⌒√K稱：2009年全國(guó)土地出讓金總額是1.59萬(wàn)億元，2010年是2.7萬(wàn)億元，“這其中，有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財(cái)政的純收益”。

     國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部人士大都認(rèn)同征地成本占“60%”的說(shuō)法。認(rèn)為土地出讓金總額中，只有40%才能算作真實(shí)的土地出讓收益。

     在陜西省寶雞市，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門正是按40%的比例，從每一宗土地的成交總價(jià)款中提出土地凈收益，納入國(guó)庫(kù)實(shí)施基金性預(yù)算管理。余下的60%，則由國(guó)土部門、土地收儲(chǔ)中心按照“成本”報(bào)賬。

     對(duì)此，該市財(cái)政局綜合科一位負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，過(guò)去在土地收儲(chǔ)方面，寶雞市財(cái)政局沒(méi)有直接投入資金，土地收儲(chǔ)資金均由土地部門自行籌集，因而實(shí)際收儲(chǔ)過(guò)程中到底發(fā)生多少費(fèi)用，財(cái)政部門并不清楚。這位負(fù)責(zé)人表示，目前正努力改變現(xiàn)狀，希望今后直接參與土地收儲(chǔ)，從源頭監(jiān)測(cè)收儲(chǔ)成本。

     對(duì)于土地出讓金中60%是成本的說(shuō)法，有不少業(yè)內(nèi)人士深表懷疑，認(rèn)為因缺乏有效監(jiān)管，“60%成本區(qū)”往往會(huì)成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應(yīng)計(jì)入成本項(xiàng)下的費(fèi)用，也可能會(huì)以“60%”為掩體。

     業(yè)內(nèi)人士介紹，經(jīng)營(yíng)性用地分“新增建設(shè)用地”和“存量土地”兩類。其中，從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變而來(lái)的“新增建設(shè)用地”成本相對(duì)好計(jì)算，大致為四項(xiàng)費(fèi)用：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞力安置費(fèi)、青苗費(fèi)和地面附著物補(bǔ)償費(fèi)；此外，還應(yīng)繳納各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，如：耕地占用稅、水利建設(shè)基金、占補(bǔ)平衡費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)和農(nóng)民社?；鸬取０凑宅F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，以上所有稅費(fèi)加起來(lái)，“不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍”，是為新增建設(shè)用地的“成本”。

     至于“存量土地”，征地成本計(jì)算可能要復(fù)雜一些。比如國(guó)有企業(yè)改制后，土地經(jīng)招、拍、掛方式出讓，非但要涉及拆遷補(bǔ)償，還將涉及國(guó)有職工的就業(yè)、生活安置等問(wèn)題。

     但陜西省寶雞市土地整理儲(chǔ)備中心主任郭世軍訴苦道：當(dāng)前征地過(guò)程中，實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于理論。

    比如說(shuō)要征老百姓的地，非但要負(fù)責(zé)他們的吃喝拉撒睡，還往往要把他們組織出去參觀考察學(xué)習(xí)，甚至經(jīng)常是在酒桌上談事情，這些都要產(chǎn)生很多額外支出。”

     正因如此，土地出讓金中“成本”到底是多少，成了一本外人算不清楚的“糊涂賬”，也成為當(dāng)前土地出讓收入監(jiān)管中的“盲區(qū)”。

     改革動(dòng)議

     與財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合調(diào)研土地出讓收入前后呼應(yīng)的，是2011年全國(guó)兩會(huì)期間，“加強(qiáng)土地出讓金使用管理”再成熱門提案。

     全國(guó)政協(xié)委員、民建浙江省副主委盧步東在大會(huì)發(fā)言中直陳，過(guò)去5年，全國(guó)土地出讓收入更是高達(dá)7萬(wàn)多億元。“巨額的‘賣地’進(jìn)賬如何使用值得深思”。

     盧步東委員提出四項(xiàng)具體建議：一是對(duì)過(guò)去5年或10年的土地出讓收益使用情況進(jìn)行審計(jì)；二是立法規(guī)范土地出讓收益使用途徑；三是賦予省級(jí)政府監(jiān)管職責(zé)；四是改變“寅吃卯糧”的狀態(tài)，將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取，或建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來(lái)的發(fā)展預(yù)留空間。

     盧步東呼吁：應(yīng)盡快調(diào)研出臺(tái)政策，不能讓土地出讓金再是“一筆糊涂賬”。

     實(shí)際上，對(duì)于改革當(dāng)前土地出讓金管理制度，業(yè)界早已探討多時(shí)。

     國(guó)土資源部法律中心違法線索處理處處長(zhǎng)熊志強(qiáng)長(zhǎng)期關(guān)注各方評(píng)議，將土地出讓金制度總結(jié)為以下五大弊端：一是取之不公、與民爭(zhēng)利；二是分布不均、拉大中西部財(cái)力差距；三是土地出讓金收支管理不規(guī)范、使用效益欠佳；四是侵占農(nóng)地、耕地，影響糧食和環(huán)境安全；五是透支未來(lái)、綁架金融。

     筆者在調(diào)研中了解到，除“支出”環(huán)節(jié)暴露問(wèn)題較多外，當(dāng)前在土地出讓金“收取”環(huán)節(jié)同樣存在極大政策操作空間。

     國(guó)家土地督察西安局黨組成員、副專員姚青林告訴筆者，在對(duì)甘肅、寧夏、陜西等西北五省的土地例行督察中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地出讓金“欠繳”現(xiàn)象嚴(yán)重，原因主要來(lái)自四個(gè)方面：

     一是地方政府“毛地”出讓，地塊合同中約定的拆遷量過(guò)大，而在國(guó)家禁止強(qiáng)拆、維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，政府無(wú)法如期交地；二是在土地出讓后，地方政府隨意變更規(guī)劃條件；三是一些大型央企、國(guó)企在市縣基層政府面前表現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)，往往以“高層領(lǐng)導(dǎo)批示”相要挾，成為土地出讓金欠繳大戶；此外，在發(fā)生土地出讓金欠繳現(xiàn)象后，地方政府追繳的力度和手段均明顯不足。

     過(guò)去兩年時(shí)間，追繳土地出讓金成為國(guó)家土地督察西安局的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。今年3月，姚青林曾帶隊(duì)赴甘肅和寧夏督察驗(yàn)收。督察組抵達(dá)蘭州市當(dāng)天，該市就追回土地出讓金七八千萬(wàn)元。此后兩周又陸續(xù)追回2億多元；在銀川市，借督察組到來(lái)的“東風(fēng)”，更是追回了8.6億元土地出讓金。

     姚青林說(shuō)：“對(duì)于西部欠發(fā)達(dá)城市來(lái)說(shuō)，追回這筆錢實(shí)際上能發(fā)揮大作用。”

     財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前土地出讓金收支管理不是沒(méi)有法度，而是“有法不依”現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，他認(rèn)為，此次部委聯(lián)合調(diào)研最現(xiàn)實(shí)的著力方向，一是要在土地出讓金預(yù)算管理上，把現(xiàn)行的制度貫徹下去；二是對(duì)土地出讓金的使用管理要更加細(xì)化，加強(qiáng)監(jiān)管。

     至于“中央集中一部分土地出讓收入以調(diào)節(jié)分布不平衡”、“將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取”等改革動(dòng)議，白景明認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)納入財(cái)稅體制改革大框架下，予以仔細(xì)研究”。

     國(guó)土資源部法律中心違法線索處理處處長(zhǎng)熊志強(qiáng)同樣認(rèn)為，加強(qiáng)土地出讓收支管理已成當(dāng)前財(cái)稅體制改革的艱深課題。但此項(xiàng)改革不能動(dòng)用“休克療法”，即直接取締土地出讓金。“疾馳的列車不能急剎，唯有軟著陸”。（完）