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    監(jiān)管盲區(qū)

     公開數(shù)據(jù)顯示，許多地方的土地出讓收入幾乎與當(dāng)?shù)刎斦杖胂嗖顭o幾。

     以安徽、重慶、陜西為例。2010年，三個省市的土地出讓金占比地方財政收入均超過40%：安徽省2010年地方財政收入1149.4億元，土地出讓總價款約為1000億元；重慶市地方財政收入1991億元，土地出讓金總價款約為900億元；陜西省2010年地方一般預(yù)算收入958億元，土地成交總價款387億元。

     但國土資源部副部長　小蘇此前曾表示：“關(guān)于土地財政，10個人有9個人存在一個大誤解”?！⌒√K稱：2009年全國土地出讓金總額是1.59萬億元，2010年是2.7萬億元，“這其中，有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財政的純收益”。

     國土系統(tǒng)內(nèi)部人士大都認(rèn)同征地成本占“60%”的說法。認(rèn)為土地出讓金總額中，只有40%才能算作真實的土地出讓收益。

     在陜西省寶雞市，當(dāng)?shù)刎斦块T正是按40%的比例，從每一宗土地的成交總價款中提出土地凈收益，納入國庫實施基金性預(yù)算管理。余下的60%，則由國土部門、土地收儲中心按照“成本”報賬。

     對此，該市財政局綜合科一位負(fù)責(zé)人解釋說，過去在土地收儲方面，寶雞市財政局沒有直接投入資金，土地收儲資金均由土地部門自行籌集，因而實際收儲過程中到底發(fā)生多少費用，財政部門并不清楚。這位負(fù)責(zé)人表示，目前正努力改變現(xiàn)狀，希望今后直接參與土地收儲，從源頭監(jiān)測收儲成本。

     對于土地出讓金中60%是成本的說法，有不少業(yè)內(nèi)人士深表懷疑，認(rèn)為因缺乏有效監(jiān)管，“60%成本區(qū)”往往會成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應(yīng)計入成本項下的費用，也可能會以“60%”為掩體。

     業(yè)內(nèi)人士介紹，經(jīng)營性用地分“新增建設(shè)用地”和“存量土地”兩類。其中，從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變而來的“新增建設(shè)用地”成本相對好計算，大致為四項費用：土地補償費、勞力安置費、青苗費和地面附著物補償費；此外，還應(yīng)繳納各項規(guī)費，如：耕地占用稅、水利建設(shè)基金、占補平衡費、新增建設(shè)有償使用費和農(nóng)民社?；鸬?。按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，以上所有稅費加起來，“不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍”，是為新增建設(shè)用地的“成本”。

     至于“存量土地”，征地成本計算可能要復(fù)雜一些。比如國有企業(yè)改制后，土地經(jīng)招、拍、掛方式出讓，非但要涉及拆遷補償，還將涉及國有職工的就業(yè)、生活安置等問題。

     但陜西省寶雞市土地整理儲備中心主任郭世軍訴苦道：當(dāng)前征地過程中，實際發(fā)生的費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于理論。

    比如說要征老百姓的地，非但要負(fù)責(zé)他們的吃喝拉撒睡，還往往要把他們組織出去參觀考察學(xué)習(xí)，甚至經(jīng)常是在酒桌上談事情，這些都要產(chǎn)生很多額外支出。”

     正因如此，土地出讓金中“成本”到底是多少，成了一本外人算不清楚的“糊涂賬”，也成為當(dāng)前土地出讓收入監(jiān)管中的“盲區(qū)”。

     改革動議

     與財政部、國土資源部聯(lián)合調(diào)研土地出讓收入前后呼應(yīng)的，是2011年全國兩會期間，“加強土地出讓金使用管理”再成熱門提案。

     全國政協(xié)委員、民建浙江省副主委盧步東在大會發(fā)言中直陳，過去5年，全國土地出讓收入更是高達7萬多億元。“巨額的‘賣地’進賬如何使用值得深思”。

     盧步東委員提出四項具體建議：一是對過去5年或10年的土地出讓收益使用情況進行審計；二是立法規(guī)范土地出讓收益使用途徑；三是賦予省級政府監(jiān)管職責(zé)；四是改變“寅吃卯糧”的狀態(tài)，將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取，或建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發(fā)展預(yù)留空間。

     盧步東呼吁：應(yīng)盡快調(diào)研出臺政策，不能讓土地出讓金再是“一筆糊涂賬”。

     實際上，對于改革當(dāng)前土地出讓金管理制度，業(yè)界早已探討多時。

     國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強長期關(guān)注各方評議，將土地出讓金制度總結(jié)為以下五大弊端：一是取之不公、與民爭利；二是分布不均、拉大中西部財力差距；三是土地出讓金收支管理不規(guī)范、使用效益欠佳；四是侵占農(nóng)地、耕地，影響糧食和環(huán)境安全；五是透支未來、綁架金融。

     筆者在調(diào)研中了解到，除“支出”環(huán)節(jié)暴露問題較多外，當(dāng)前在土地出讓金“收取”環(huán)節(jié)同樣存在極大政策操作空間。

     國家土地督察西安局黨組成員、副專員姚青林告訴筆者，在對甘肅、寧夏、陜西等西北五省的土地例行督察中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地出讓金“欠繳”現(xiàn)象嚴(yán)重，原因主要來自四個方面：

     一是地方政府“毛地”出讓，地塊合同中約定的拆遷量過大，而在國家禁止強拆、維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻的情況下，政府無法如期交地；二是在土地出讓后，地方政府隨意變更規(guī)劃條件；三是一些大型央企、國企在市縣基層政府面前表現(xiàn)強勢，往往以“高層領(lǐng)導(dǎo)批示”相要挾，成為土地出讓金欠繳大戶；此外，在發(fā)生土地出讓金欠繳現(xiàn)象后，地方政府追繳的力度和手段均明顯不足。

     過去兩年時間，追繳土地出讓金成為國家土地督察西安局的一項重點工作。今年3月，姚青林曾帶隊赴甘肅和寧夏督察驗收。督察組抵達蘭州市當(dāng)天，該市就追回土地出讓金七八千萬元。此后兩周又陸續(xù)追回2億多元；在銀川市，借督察組到來的“東風(fēng)”，更是追回了8.6億元土地出讓金。

     姚青林說：“對于西部欠發(fā)達城市來說，追回這筆錢實際上能發(fā)揮大作用。”

     財政部財政科學(xué)研究所副所長白景明強調(diào)，當(dāng)前土地出讓金收支管理不是沒有法度，而是“有法不依”現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，他認(rèn)為，此次部委聯(lián)合調(diào)研最現(xiàn)實的著力方向，一是要在土地出讓金預(yù)算管理上，把現(xiàn)行的制度貫徹下去；二是對土地出讓金的使用管理要更加細(xì)化，加強監(jiān)管。

     至于“中央集中一部分土地出讓收入以調(diào)節(jié)分布不平衡”、“將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取”等改革動議，白景明認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)納入財稅體制改革大框架下，予以仔細(xì)研究”。

     國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強同樣認(rèn)為，加強土地出讓收支管理已成當(dāng)前財稅體制改革的艱深課題。但此項改革不能動用“休克療法”，即直接取締土地出讓金。“疾馳的列車不能急剎，唯有軟著陸”。（完）