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    2012年11月份中共十八大召開(kāi)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人完成換屆，到2013年“兩會(huì)”后，政府將正式完成更替，新一屆領(lǐng)導(dǎo)層將全面走上前臺(tái)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，每一屆領(lǐng)導(dǎo)層的執(zhí)政思路既會(huì)強(qiáng)調(diào)一脈相承，也會(huì)突出自己的特色。目前來(lái)看，城鎮(zhèn)化將成為新一屆領(lǐng)導(dǎo)層的“重頭戲”，成為中國(guó)未來(lái)發(fā)展的一條主線。而新型城鎮(zhèn)化必將有別于以往的城鎮(zhèn)化之路。

    一、中國(guó)以往城鎮(zhèn)化存在“重量不重質(zhì)”的問(wèn)題

    事實(shí)上，反映人口由農(nóng)村向城市的集中化過(guò)程的國(guó)際通用詞匯是“城市化”，而非“城鎮(zhèn)化”。“城鎮(zhèn)化”是我國(guó)官方的通常用詞。從詞義上看，城鎮(zhèn)化既包含了“城市”又包含了“鎮(zhèn)”，涵義比城市化更廣，充分體現(xiàn)了我國(guó)特色。我國(guó)《城市規(guī)劃法》明確規(guī)定城市是包含建制鎮(zhèn)的，而且我國(guó)設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)一些西方國(guó)家要高，因此在一般意義上，城市化與城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是一致的。城鎮(zhèn)化包括城市化，同時(shí)突出了中小城市與中心鎮(zhèn)的地位。

    改革開(kāi)放以來(lái)的30多年，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化率（即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋嚷剩┦欠从吵擎?zhèn)化發(fā)展程度的關(guān)鍵指標(biāo)。1978年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為17.92%，2011年上升到51.27%，年均提高近1個(gè)百分點(diǎn)。雖然城鎮(zhèn)化水平提升速度很快，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量遠(yuǎn)未與城鎮(zhèn)化規(guī)模相匹配。由于以往的城鎮(zhèn)化“重量不重質(zhì)”，這一粗放式發(fā)展存在諸多問(wèn)題。

    1.農(nóng)民未能成為市民的“半城市化”

    目前我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化居民相當(dāng)一部分并沒(méi)有成為真正的市民，城鎮(zhèn)化存在“虛高”現(xiàn)象。很多農(nóng)民工雖然生活、工作在城鎮(zhèn)，但并沒(méi)有在城鎮(zhèn)落戶，也沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障，還不能算是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。若按戶籍人口計(jì)算，2011年真實(shí)意義上的戶籍城鎮(zhèn)化率僅為34.7%左右，而按照城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤?jì)算的2011年城鎮(zhèn)化率為51.27%，統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率比實(shí)際城鎮(zhèn)化率要“虛高”16.57個(gè)百分點(diǎn)。

    城市化的完整的含義應(yīng)該是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口以讓進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不應(yīng)該是身份上屬于農(nóng)民，職業(yè)上屬于工人，也不應(yīng)該是地域上屬于城鎮(zhèn)、職業(yè)上還是農(nóng)民，更不應(yīng)該是大規(guī)模、長(zhǎng)期化、一代接一代地流動(dòng)就業(yè)。在中國(guó)，農(nóng)民工（及其家庭）只是“半城市化”。“半城市化”描述農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過(guò)程中的一種不完整狀態(tài)，其表現(xiàn)為，農(nóng)民已經(jīng)離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會(huì)。“半城市化”的根源在于我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度以及與戶籍相捆綁的一系列社會(huì)福利和公共服務(wù)安排。

    2.土地城市化快于人口城市化的“偽城市化”

    城市化的過(guò)程是部分農(nóng)村土地變成城市用地的過(guò)程，更是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程。城市化的真正標(biāo)志是進(jìn)城農(nóng)民有充分的就業(yè)和完全的市民權(quán)益。為了保證城市開(kāi)發(fā)效率和資源環(huán)境保護(hù)效果，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度應(yīng)該基本相當(dāng)，國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是在1到1.12之間。從目前我國(guó)城市發(fā)展情況來(lái)看，土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人口城鎮(zhèn)化的速度。1990-2000年的20年間，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000-2010年的10年間，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。2000-2010年，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張了83%，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45%。

    在現(xiàn)行土地制度之下，農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)為城市政府提供了巨大的獲利空間，衍生出“土地財(cái)政”。同時(shí)，快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程又為土地從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)業(yè)用途、從低收益用途向高收益用途的流轉(zhuǎn)帶來(lái)巨大的需求。地方政府的積極推動(dòng)與旺盛的需求相結(jié)合，出現(xiàn)土地城市化“大躍進(jìn)”的趨向。一方面，農(nóng)民被征地的過(guò)程中，存在農(nóng)民“被自愿”、“被動(dòng)城市化”的現(xiàn)象。另一方面，農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往與土地市場(chǎng)價(jià)格脫節(jié)，且補(bǔ)償還無(wú)法與國(guó)家賦予農(nóng)民的長(zhǎng)期且有保障的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)對(duì)等。進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出土地后，失去了擁有土地所帶來(lái)的一系列保障功能，卻又無(wú)法享受到與城市居民同等的社會(huì)保障待遇，其中不少人被稱為“三無(wú)農(nóng)民”。

    3.發(fā)展不均衡的城鎮(zhèn)化

    我國(guó)的城鎮(zhèn)化存在發(fā)展不均衡的問(wèn)題。具體體現(xiàn)在：一是城鎮(zhèn)化過(guò)度依賴超級(jí)城市、特大城市而不是大都市圈，人口過(guò)度集中于特大城市。由于大城市集聚了政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面的資源，吸引著各地各方面的人才和勞動(dòng)力資源蜂擁而至。例如農(nóng)民工總量的65.4%集中在東部地區(qū)，其中外出農(nóng)民工的64.7%集中在地級(jí)市以上城市。部分大城市（特別是特大城市）功能過(guò)度集中于中心區(qū)，釀成不同程度的人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等“大城市病”。二是小城市和中心鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，但留不住人。由于多數(shù)小城市和中心鎮(zhèn)缺乏規(guī)模較大的支柱產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，這些地方缺乏吸引力，也就留不住人。目前，1.9萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。三是城鎮(zhèn)化的地區(qū)間發(fā)展不平衡。在東部沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平普遍較高，尤其是環(huán)渤海地帶、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲地區(qū)更為突出。在中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相對(duì)緩慢，城鎮(zhèn)數(shù)量較少，規(guī)模較小，城鎮(zhèn)化水平較低。2010年，中國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均達(dá)到60%，而中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均只有45%和41%。

    4.房地產(chǎn)化的城鎮(zhèn)化

    1998年我國(guó)實(shí)行住房制度改革使住宅建設(shè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)。房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)投入和高速增長(zhǎng)極大拉動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)的雙贏互動(dòng)發(fā)展是本輪城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)顯著特征。這一特征在推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，也弱化了城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)動(dòng)力。目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的房地產(chǎn)依賴現(xiàn)象仍非常明顯，城市經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化現(xiàn)象在有些地區(qū)非常嚴(yán)重。單純依賴房地產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視其他產(chǎn)業(yè)培育與壯大，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“空心化”，是許多城市發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而城市經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化不僅直接影響到了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，也更容易形成政府與開(kāi)發(fā)商的利益同盟，引發(fā)一系列涉及拆遷、征地的群體性事件。此外，過(guò)高的房?jī)r(jià)還抬高了城市的生存成本，對(duì)潛在進(jìn)入人口形成壁壘、企業(yè)利潤(rùn)形成擠出、對(duì)資本聚集速度形成掣肘，對(duì)城鎮(zhèn)化有明顯的反向抑制作用。

    5.城鎮(zhèn)發(fā)展中普遍存在高消耗和高污染問(wèn)題

    在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，消耗了較多的土地等資源，破壞了生態(tài)環(huán)境。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)90%的城市地下水不同程度地遭受到有機(jī)和無(wú)機(jī)有毒有害污染物的污染。城鎮(zhèn)化率每上升1個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致工業(yè)廢氣排放增加超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)。60%以上的大中城市陷入垃圾包圍之中，縣城垃圾的處理問(wèn)題也日益突出。