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    美國財產(chǎn)稅始于17世紀(jì)殖民地時期，最初是分類財產(chǎn)稅。19世紀(jì)后發(fā)展成為一般財產(chǎn)稅，財產(chǎn)稅的地位上升。20世紀(jì)30年代后美國財產(chǎn)稅又出現(xiàn)向傳統(tǒng)回歸趨向。當(dāng)前美國的一般財產(chǎn)稅是地方政府提供學(xué)校教育等基本公共服務(wù)的主要財源，雖然有不少公眾抱怨財產(chǎn)稅。

    殖民地和建國初期的分類財產(chǎn)稅

    財產(chǎn)稅是美國的傳統(tǒng)稅種。17世紀(jì)20年代，英國、法國、德國和荷蘭等國的殖民統(tǒng)治者就在南北部各殖民區(qū)建立了財產(chǎn)稅，最初用于地方教區(qū)的教會事務(wù)和兒童教育。分類財產(chǎn)稅按照財產(chǎn)類別征收，如按單位和等級對土地、房屋、牲畜、奴隸等征收的財產(chǎn)稅。實行分類財產(chǎn)稅主要有兩方面的原因，一是受歐洲財產(chǎn)稅的影響，殖民統(tǒng)治者將歐洲模式移植到北美；二是對不同財產(chǎn)（收入能力不同）用不同稅率征收顯得公平、稅收反抗小，如不動產(chǎn)（土地和房屋）的稅負(fù)重于牲畜和奴隸，城鎮(zhèn)的財產(chǎn)稅高于農(nóng)村。

    殖民地時期南北各地的財產(chǎn)稅差異雖然很大，但它并不占主要地位。在各殖民地財政收入中，非稅收入（收費、彩票、罰款和捐贈）是主體，間接稅（關(guān)稅和煙酒消費稅）是其次，財產(chǎn)稅和按勞動力征收的人頭稅只起補充作用。不過，自17世紀(jì)中期后由于北美殖民者之間的爭奪加劇，戰(zhàn)爭使財產(chǎn)稅的地位上升并得到迅速的普及和發(fā)展，成為重要的財政支撐。當(dāng)然，財產(chǎn)稅負(fù)加重也引起農(nóng)民、大農(nóng)場主和城鎮(zhèn)居民的強烈反抗。也正是由于稅收過重，才爆發(fā)了美國獨立戰(zhàn)爭。

    在1776年美國宣布獨立后一段時期，由于戰(zhàn)爭和重建，美國依然沿循了殖民地時期的財產(chǎn)稅模式。

    19世紀(jì)至20世紀(jì)初的一般財產(chǎn)稅

    19世紀(jì)初，由1818年由伊利諾斯州開始，各州開始進(jìn)行財產(chǎn)稅變革，改行范圍寬泛、稅率統(tǒng)一、按價值計征的綜合型一般財產(chǎn)稅，即：將財產(chǎn)稅范圍由不動產(chǎn)（土地、房屋）擴(kuò)大到有形和無形動產(chǎn)（車輛、設(shè)備、存貨和金融資產(chǎn)等），對所有應(yīng)稅財產(chǎn)按市場價格進(jìn)行估價，用一種稅率統(tǒng)一征收。并建立了地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民選舉估價員、各縣設(shè)立公平委員會處理申訴和進(jìn)行調(diào)整、各州設(shè)立稅收委員會對各縣估價和征管進(jìn)行監(jiān)督、州法院負(fù)責(zé)解釋州法和解決稅收沖突的制度。各州還規(guī)定財產(chǎn)稅主要用于地方公立學(xué)校的教育。南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，各州都開征了一般財產(chǎn)稅。

    一般財產(chǎn)稅興起、發(fā)展的主要原因有二：一是州和地方的財政壓力。進(jìn)入19世紀(jì)后美國工業(yè)化展開，各州大規(guī)模融資，進(jìn)行運河、鐵路、公路、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和銀行建設(shè)，最初依賴投資開發(fā)收入，后來發(fā)生金融危機和債務(wù)危機，債務(wù)融資又受到阻礙，促使各州開征一般財產(chǎn)稅來應(yīng)對財政壓力。二是選舉政治或政治民主化的發(fā)展。19世紀(jì)以后杰弗遜倡導(dǎo)的自由、民主和平等觀念盛行，選舉政治大發(fā)展、各種黨派興起、居民投票決策風(fēng)行，州和地方政府為迎合各階層（支持各種項目），一方面使各種公共項目盡量與居民利益相聯(lián)系，另一方面更樂意運用具有綜合性、平等性、收入能力大的一般財產(chǎn)稅。1900年，一般財產(chǎn)稅在美國州和地方財政中分別達(dá)到45%和70%的歷史水平——州和地方都嚴(yán)重依賴財產(chǎn)稅。

    1933年以來的調(diào)整和現(xiàn)代財產(chǎn)稅

    19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展使一般財產(chǎn)稅不能滿足州和地方政府提供教育等公共服務(wù)的需要。同時，財產(chǎn)稅的大量征收也受到社會質(zhì)疑：一是所得稅開征后，它與所得稅對同一財產(chǎn)的重復(fù)征稅問題；二是州和縣、市鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)等多級征收，財產(chǎn)稅負(fù)過重問題；三是股票、債券等無形財產(chǎn)日益增多，州和地方無法對其合理估價和征稅，導(dǎo)致稅收不公平的問題。20世紀(jì)20年代一些州放棄財產(chǎn)稅。1933年大蕭條之后，由于財產(chǎn)價值大跌許多企業(yè)和家庭無法付稅，于是各州普遍轉(zhuǎn)向是所得稅和零售銷售稅（逐步成為主體稅種），開征特別財產(chǎn)稅（州僅對服務(wù)公司如鐵路、電力、保險、銀行、電話電報、快遞公司的財產(chǎn)征稅）。州和地方稅基開始分離。一般財產(chǎn)稅開始調(diào)整，并主要歸于地方。財產(chǎn)稅開始向分類模式回歸，同時設(shè)置限制條款、增加減免。大蕭條后有16個州設(shè)置了稅率上限，一些州規(guī)定只對土地和房產(chǎn)征稅。到1940年，州財產(chǎn)稅的比重降到5%（銷售稅達(dá)36%，所得稅提高到11%），地方財產(chǎn)稅比重也降為55%。

    二次大戰(zhàn)后這一趨勢繼續(xù)發(fā)展。1950年，各州財產(chǎn)稅僅為2%（以后長期維持這一水平）；地方財產(chǎn)稅降為45%，1970年降至35%。上世紀(jì)70年代的滯脹和房價上漲，使財產(chǎn)稅再次成為稅收反抗的導(dǎo)火索。1978年加利福尼亞州公民投票通過13 號法案，決定對不動產(chǎn)評估價值和財產(chǎn)稅率進(jìn)行限制，并規(guī)定若無2/3居民同意州和地方不得開征新的財產(chǎn)稅。隨后各州紛紛效仿，到目前只有5個州沒有明確的限制立法。這導(dǎo)致財產(chǎn)稅的進(jìn)一步衰落。2000年以來，財產(chǎn)稅在地方收入中約占30%；州稅多以所得稅或銷售稅為主，或為這兩稅并立格局。

    目前，美國財產(chǎn)稅的基本構(gòu)架是：1.大部分州的財產(chǎn)稅仍包括不動產(chǎn)（土地、房屋建筑和礦山）和有形動產(chǎn)（機器設(shè)備、飛機、船舶、辦公設(shè)備、木材和家具）；一部分州僅對不動產(chǎn)征稅。2.財產(chǎn)稅主要由各縣管理（州稅收公平委員會對各縣內(nèi)的公共事業(yè)和大工業(yè)財產(chǎn)進(jìn)行評估），縣級各部門分別負(fù)責(zé)評估、申訴處理、調(diào)整和征收，縣和縣內(nèi)的學(xué)區(qū)、特別區(qū)、市鎮(zhèn)等根據(jù)各自的預(yù)算確定所需稅率并由縣加總和調(diào)整后得到總稅率（在限制以內(nèi)）再進(jìn)行征收和分配。3.各州大都對農(nóng)業(yè)和制造業(yè)財產(chǎn)給以優(yōu)惠，對老人、殘疾人、退伍軍人房主給以減免；一些州規(guī)定了家庭財產(chǎn)稅的固定扣除額（如加州規(guī)定有住房的每戶每年可在財產(chǎn)價值中扣除7千美元）；各州普遍對醫(yī)院、學(xué)校、教堂、慈善機構(gòu)、使領(lǐng)館財產(chǎn)免稅。4.財產(chǎn)稅稅率大多在2%左右（少數(shù)州高達(dá)10%，低達(dá)0.2%）；有些州對家庭財產(chǎn)用低稅率，對商業(yè)財產(chǎn)用高稅率。5.各州財產(chǎn)稅主要用于公立學(xué)校教育（學(xué)區(qū)平均占50%以上），其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（市）服務(wù)，縣和州的財產(chǎn)稅份額最低。

    對中國的啟示

    美國財產(chǎn)稅的演變過程反映了隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財產(chǎn)稅的功能、地位、內(nèi)容和形式相應(yīng)變化的基本趨勢，對中國推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革和完善分稅制具有啟示與借鑒意義。

    1.財產(chǎn)稅的現(xiàn)代功能主要是籌集基層財政收入，保證地方基本公共服務(wù)提供。

    財產(chǎn)稅的對象是居民財產(chǎn)，它與居民利益直接相關(guān)，如果不明確、合理（居民認(rèn)同的，看得見的）地規(guī)定其用途或者泛用、濫用，無論其稅負(fù)高低和范圍寬窄都會遭到居民反對。故財產(chǎn)稅只能定位于基層稅收，用于提供社區(qū)治安和衛(wèi)生環(huán)境這些基本公共服務(wù)，給納稅人看得見的受益。財產(chǎn)稅的其他功能如引導(dǎo)房地產(chǎn)資源合理配置、作為分配調(diào)節(jié)的補充機制等都是第二位的（可以適當(dāng)兼顧），這是我們推進(jìn)改革房地產(chǎn)稅制改革的基點。

    2.我國目前只適應(yīng)開征統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，分類財產(chǎn)稅和一般財產(chǎn)稅都不適宜。

    按土地、房產(chǎn)分類征收的財產(chǎn)稅缺乏綜合性、公平性和收入能力，大綜合的一般財產(chǎn)稅又難以征管、成本也高。因此，目前我國最好開征小綜合的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、按市場價值征收的房地產(chǎn)稅（包括居民房產(chǎn)及宅基地）?？紤]地區(qū)差異和美國的經(jīng)驗，我國房地產(chǎn)稅可以采取國家立法（原則規(guī)定，留足空間）、各省具體立法（監(jiān)督管理，包括評估準(zhǔn)則和扣免等）、基層評估征收留用的模式。房地產(chǎn)稅應(yīng)按各地房產(chǎn)和收入情況設(shè)立扣除標(biāo)準(zhǔn)，免除低收入家庭和低價房產(chǎn)的稅收。

    3.高度重視房地產(chǎn)價值評估、申訴處理、調(diào)整和征收問題，建立相應(yīng)機構(gòu)。

    在美國，縣和縣內(nèi)的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村都是平行的地方基層政府，由縣級有關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)和征管。而為了保證房地產(chǎn)稅收的公正性和統(tǒng)一性。我國可以借鑒這一做法，建立縣級各專門機構(gòu)分別管理，縣（市）統(tǒng)一協(xié)調(diào)和征管，然后根據(jù)義務(wù)教育、治安、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)預(yù)算需求分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和學(xué)校。當(dāng)然，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以獨立征管房地產(chǎn)稅。由此來解決地方政府高度依賴“土地財政”的狀況。

    4.法律規(guī)定稅率上限，各縣根據(jù)本地教育和社區(qū)治安、環(huán)境預(yù)算來確定稅率。

    在我國目前情況下，應(yīng)規(guī)定房地產(chǎn)稅稅率不超過5%。各縣可在這一上限內(nèi)具體確定稅率。這也就要求縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、學(xué)校切實根據(jù)本地義務(wù)教育、治安和清潔衛(wèi)生服務(wù)等需要來做好零基預(yù)算，要求居民和單位員工普遍參與預(yù)算討論和決策，將工作計劃制定和提供服務(wù)、編制預(yù)算、民主監(jiān)督與之緊密結(jié)合，借此推動基層政府轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)創(chuàng)新。

    5.財產(chǎn)稅在地方基層的地位是無可替代的，開征統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅宜早不宜遲。

    當(dāng)前美國財產(chǎn)稅的衰落并不意味著財產(chǎn)稅前途渺茫，這只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、國家稅收結(jié)構(gòu)變化中的一種過渡現(xiàn)象，當(dāng)所得稅和商品稅（增值稅、營業(yè)稅、消費稅）迅速發(fā)展,中央和地區(qū)政府運用它們提供全國性和區(qū)域性公共服務(wù)時，財產(chǎn)稅必然會退居地方、承擔(dān)為居民社區(qū)提供基本服務(wù)的職能。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、財產(chǎn)積累越多，財產(chǎn)稅的潛力也越大。所以，隨著地方公共服務(wù)水平提高和完善財產(chǎn)稅征管，財產(chǎn)稅的比重將會提高。就此而言，我國應(yīng)盡早開征房地產(chǎn)稅，加強基本公共服務(wù)提供，鞏固社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

    作者簡介

    武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財政與稅收系教授、博導(dǎo)。中國美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事，中國外國經(jīng)濟(jì)史學(xué)會理事。