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    3月18日,人民大道200號上海市政府市長會議室內(nèi),一場小型會議正在進行。

    會議由副市長沈駿召集，市建交委、發(fā)改委、國資委、房管局、規(guī)土局及上海國盛(集團)有限公司（下稱國盛集團）等單位有關(guān)負責(zé)人和相關(guān)人員出席。會議專題研究國盛集團參與保障性住房建設(shè)的有關(guān)工作。

    這是上海市探路保障房建設(shè)機制的一個新嘗試。其中透露的重要信息是：承擔(dān)開發(fā)建設(shè)主力任務(wù)的上海國資正在醞釀新的突破。

    保障房建設(shè)是上海市政府2011年22項重點工作之一，也是當(dāng)前工作的重中之重。

    這一年，全國將建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房1000萬套；而今后五年，新建保障性住房要達到3600萬套。2月24日，住建部代表國務(wù)院與各省區(qū)直轄市簽訂了2011年保障性安居工程建設(shè)目標責(zé)任書，這意味著保障房建設(shè)以“上令下行”的方式，變成了各地政府切實的工作任務(wù)。然而，由于各地面臨的實際情況不同，操作路徑也迥然相異。

    上海保障房建設(shè)采用的是廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房和動遷安置房“四位一體”模式，國企一直發(fā)揮著主力軍的作用。而承擔(dān)社會責(zé)任背后，并不只是奉獻。

    國盛樣本

    2011年1月12日,上海市長韓正在國盛集團調(diào)研期間,了解到國盛正在整合房地產(chǎn)板塊后。會后,他表示希望國盛能將該項工作與上海保障房建設(shè)結(jié)合起來。

    根據(jù)韓正的要求，3月7日，副市長沈駿聽取了國盛集團董事長施德容有關(guān)土地情況的專題匯報。

    那次會上要求，國盛集團提供用于保障性住房建設(shè)的土地，必須符合土地規(guī)劃和城市規(guī)劃“兩規(guī)”合一要求，并可享受上海鼓勵企業(yè)從第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)第三產(chǎn)業(yè)（退二進三）的各項優(yōu)惠政策。

    經(jīng)研究討論，國盛集團提供參與保障性住房建設(shè)的用地，用于建設(shè)公租房的土地，原則上要在中環(huán)以內(nèi)，面積30畝以上的一次性交給政府用于建設(shè)公租房，30畝以下的進一步調(diào)研再定；用于建設(shè)動遷安置房、經(jīng)濟適用房的土地，原則上要求在外環(huán)以外。

    按照上述精神,會后國盛集團對相關(guān)土地情況進行了一次全面梳理，又梳理出11處整幅地塊。在3月18日的專題研究會上，國盛集團共提出17處整幅地塊。

    此前，國盛集團已就這17幅整幅地塊向規(guī)土局有關(guān)部門提供了土地的范圍、權(quán)證等信息進行“兩規(guī)合一”情況審核。

    據(jù)國盛集團資產(chǎn)管理中心主任張曉帆介紹，根據(jù)2010年9月30日上海市政府出臺的《關(guān)于鼓勵本市國有企業(yè)利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見》[滬府辦（2010）64號] 精神，“退二進三”用地建設(shè)保障房的，可捆綁建設(shè)部分經(jīng)營性項目（含普通商品住宅、商辦等六類經(jīng)營性項目等），3月18日的會議最終確定：

    在可用地塊具體操作上，一部分由政府收儲用于保障房建設(shè)，另一部分由國盛集團開發(fā)普通商品房，采用算大賬的辦法。

    其中保障性住房用地部分，按照政府土地儲備程序辦理，由區(qū)（縣）土地儲備機構(gòu)收儲，土地售出價格按照工業(yè)用地基準地價計算，并按保障性住房用途辦理供地手續(xù)；經(jīng)營性用地部分，按照存量補地價方式供應(yīng)，出讓價款標準按照同地段等級土地基準地價計算。

    對符合“兩規(guī)合一”要求、但規(guī)劃中不適合保障房建設(shè)的地塊，將由有關(guān)部門進行梳理并與相關(guān)區(qū)縣溝通，市政府在統(tǒng)一意見后將對有關(guān)地塊的規(guī)劃作統(tǒng)籌考慮和相應(yīng)調(diào)整，再統(tǒng)一與國盛集團商談。

    至關(guān)重要的是，這次會議進一步強調(diào)了市政府將鼓勵、支持國盛集團等國有企業(yè)，結(jié)合自身內(nèi)部存量土地的整合與盤活，在基本符合“兩規(guī)合一”的前提下，積極參與上海市保障性安居工程。

    鼓勵國有企業(yè)參與上海保障性安居工程，這是上海市一直堅持的保障房建設(shè)原則。

　突破土地瓶頸

    保障房建設(shè)，最大的制約一是土地，二是資金。

    2011年全國計劃新建1000萬套保障房，以每套60平方米計算，也要6億平方米面積。如果容積率為2，就需要3萬公頃的住宅用地。而據(jù)國土資源部公告，2010年保障房實際供地為2.47萬公頃（含棚改房0.87萬公頃），已經(jīng)是歷史最高紀錄，比2009年同口徑增長124%。復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰認為，很難指望土地供應(yīng)能保持這種增長勢頭。

   目前，保障房建設(shè)通常有兩種模式，一種是由政府籌措資金，開發(fā)商僅僅是代建；另一種是開發(fā)商籌資建設(shè)，建成后按照指定價銷售由政府回購。

   陳杰告訴《上海國資》，“保障房與市場化商品住宅勢將激烈爭奪土地、資金、建筑工人、建筑材料等要素資源，對資金、土地、城市規(guī)劃、地方財政的壓力很大，任務(wù)非常艱巨。”

   與商品房相比，保障房建設(shè)確實是資金壓力大、但收益低的項目。在土地財政未有大的改變的情況下，地方政府通常會選擇國企作為保障房建設(shè)的承擔(dān)主體。

    重慶即是如此，擔(dān)任建設(shè)主力的是政府全資持有的地方投融資平臺公司——重慶地產(chǎn)集團和重慶城投公司。

    據(jù)悉，重慶當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)龍頭企業(yè)龍湖地產(chǎn)曾有意參與，但被重慶市政府明確拒絕。

   “重慶市政府之所以有如此底氣，因為重慶市政府手頭儲備的土地較多。”消息人士告訴《上海國資》，“重慶山地很多，也有利于儲備土地。”

    據(jù)重慶市長黃奇帆介紹，重慶從2002年、2003年即開始像香港一樣實施土地儲備制度，這讓重慶把今后十幾年城市建設(shè)開發(fā)需要土地的70%儲備在政府的儲備中心和地產(chǎn)集團手中。

    與重慶相比，上海在土地儲備上不占優(yōu)勢。土地從哪里來？

    由于存量土地有限，上海市探討了多種方式鼓勵國有企業(yè)參與保障房建設(shè)。2010年9月30日，上海市政府出臺《關(guān)于鼓勵本市國有企業(yè)利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見》，該意見鼓勵國有企業(yè)集團利用原來取得、現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已調(diào)整（或需調(diào)整）的工業(yè)用地（統(tǒng)稱“退二進三”用地），部分建設(shè)保障性住房、部分配建經(jīng)營性建設(shè)項目。

    《意見》規(guī)定，“退二進三”項目建設(shè)的保障性住房，可以用作廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、動遷安置房等,原則上主要用于公租房和經(jīng)濟適用房。這也是國盛集團參與保障房建設(shè)的主要政策依據(jù)。

    該意見的一個特點是，規(guī)定“退二進三”用地建設(shè)保障房的，可捆綁建設(shè)部分經(jīng)營性項目（含普通商品住宅、商辦等六類經(jīng)營性項目等）。目的是籌措更多可用于保障性住房的建設(shè)用地。

    雖然上海想方設(shè)法籌措土地，但保障房發(fā)展速度仍跟不上需求。在上海保障房體系中，最早啟動的廉租房始于2000年，而公租房建設(shè)2010年6月才開始啟動。相對而言，占比最高的是動遷安置房。

    上海答案：大企業(yè)對口大基地

    目前，上海第一批共六大基地，被指定給上海城投、上海地產(chǎn)、上海建工(600170,股吧)、綠地和上海城建五家企業(yè)，這也是上海市最大的五家國資房地產(chǎn)企業(yè)。

    這就是上海創(chuàng)新的保障性住房開發(fā)模式：“大企業(yè)對口大基地”。

    據(jù)上海地產(chǎn)（集團）有限公司董事長皋玉鳳介紹，上海最初的動遷房等保障房，均采用項目招投標制度，項目分成很多小塊，小公司也可參與競標。房子造好后由政府回購，企業(yè)可獲3%的微利。但由于動拆遷的不確定性，政府回購不夠及時，會對小企業(yè)造成資金壓力。而且，小公司開發(fā)建設(shè)，項目的規(guī)劃、品質(zhì)、配套等會存在很多問題。

    世博會期間，世博土地控股有限公司短時間即在浦江鎮(zhèn)建造了七八十萬平方米的世博村,項目設(shè)計新穎、質(zhì)量良好、居住方便、配套齊全,廣受好評。這讓上海市看到了大企業(yè)建造大型社區(qū)的優(yōu)勢。

    國企專業(yè)技術(shù)能力比較強；具備重大項目建設(shè)和管理的經(jīng)驗豐富；融資渠道多，可以保證保障性住房建設(shè)的資金來源，這些顯而易見的優(yōu)勢，最終促成了“大企業(yè)對口大基地”開發(fā)模式的誕生。

    具體而言，這一模式就是由5大公司負責(zé)對口建設(shè)相關(guān)區(qū)域的基地，供地采用現(xiàn)有的政府允許的幾種出讓方式，通過一定程序供應(yīng)給5大公司；所在區(qū)負責(zé)落實拆遷騰地、牽頭組織和管理工作；市里負責(zé)研究政策、制訂計劃、確定地價房價、統(tǒng)籌房源等工作。

    這一模式也有利于解決各地保障房建設(shè)中都存在的資金難題。

    目前，各地保障房建設(shè)資金主要來源是“中央補貼一塊、省里配套一塊、基層地方政府出一塊”。但事實上絕大部分資金都由地方籌措。上海社科院房地產(chǎn)研究中心研究員顧建發(fā)告訴《上海國資》，制約保障房建設(shè)力度的，主要是資金瓶頸問題，而國企在多渠道籌措資金方面，顯然優(yōu)勢突出。

    據(jù)《上海國資》了解，上海參與保障性住房建設(shè)的大國企集團一般通過以下幾種途徑解決資金問題：一是利用企業(yè)集團的自有資金。國企貢獻的自有資金一般占到建設(shè)前期資金籌措的20%。二是利用高信譽度，通過銀行貸款。比如上海城投置業(yè)從銀行的貸款，可以享受基準利率下浮10%的優(yōu)惠。三是可引進保險基金或公積金貸款。四是部分國企還可以通過其它商品房銷售利潤，補貼前期資金。

    “國企的高信譽，與銀行之間長期建立的密切關(guān)系，可以幫助我們獲得比較優(yōu)惠的貸款利率，有利于籌措保障性住房建設(shè)的資金。”上海城投置業(yè)集團的副總會計師吳春告訴《上海國資》。

   同時，在保障性住房建設(shè)中，國企還逐步建立了資金平衡的機制，提高了資金的利用率。

    “我們可以有效地控制或降低建設(shè)的成本。具體可以通過與長期合作的供應(yīng)商交易，獲得優(yōu)惠；或引進設(shè)備、原材料的大宗采購機制，獲得低于市場價的團購價格。”上海城投置業(yè)集團工程部經(jīng)理劉斌告訴《上海國資》。

   據(jù)《上海國資》了解，2010年，僅上海城投控股(600649,股吧)全資子公司——上海城投置地集團就承擔(dān)了約250萬平方米的保障房建設(shè)任務(wù)，占全市保障性住房總量的近1/4，惠及全市4萬余戶家庭。而截至目前為止，地產(chǎn)集團開發(fā)建設(shè)上海保障性住房共19個項目，總建筑面積已達850萬平方米，住宅面積662萬平方米。

    破解公租房難題

    在保障房領(lǐng)域，公租房是起步最晚、發(fā)展最難但被寄予最大希望的。

    陳杰認為，公租房自從2008年以來，在我國城鎮(zhèn)住房保障體系中異軍突起，已經(jīng)成為最大的黑馬，“但也深感融資困難，尤其是建成后運營中的融資困難”。

    上海市房管局住房保障與管理處處長李東告訴《上海國資》，公租房只租不售。土地來源上，廉租房和經(jīng)適房的土地是劃撥的，而公租房的土地不是劃撥的，這意味著其建設(shè)用地的成本會高于經(jīng)適房和廉租房。建設(shè)資金方面，經(jīng)適房建設(shè)資金雖由企業(yè)自己想辦法，但銷售后即實現(xiàn)資金回籠；而公租房由于只租不售，資金長期沉淀，加上土地成本高，僅靠市場租金很難做到住房成本平衡。”

    對此，上海正從兩方面動腦筋：一是降低建設(shè)成本，比如土地出讓金雖然不免，但可推遲繳納，也可折價作為“干股”（不參與租金收益分配）；比如可適當(dāng)提高建筑容積率；比如可適當(dāng)增加商業(yè)配套設(shè)施，以其收入補租金收入不足；二是降低管理運營成本，比如稅費優(yōu)惠、補貼等。

    在這個領(lǐng)域，上海國資國企的力量也正在凸現(xiàn)。

    來自市房管局的最新消息顯示，上海通過新建、改建、配建、轉(zhuǎn)化、收儲等五種渠道籌措公共租賃房源的局面已基本形成。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前上海市各級政府、園區(qū)單位通過在建、新建等多渠道籌措的各類公共租賃房已超過700萬平方米。包括單位公租房，也包括利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)的公租房。其中，國企均是主力。

   國盛集團即將參與的保障性住房建設(shè)項目，主要將以公租房的形式體現(xiàn)。而上海保障房建設(shè)的主力軍——上海地產(chǎn)集團，則正醞釀在公租房領(lǐng)域發(fā)力。

    上海地產(chǎn)集團是上海第一個集中開發(fā)新建公租房的國企。2010年9月28日，該集團在普陀區(qū)的“馨逸公寓”項目正式開工，均為12層至14層的住宅，總建筑面積21.4萬平方米，可提供4000多套公共租賃住房。目前，地產(chǎn)集團正在建設(shè)的公租房面積已達50多萬平方米。同時，還有望引入40億元保險資金用于公租房建設(shè)。該集團董事長皋玉鳳在接受《上海國資》專訪時表示，下一步，地產(chǎn)集團并將把公租房做成一個產(chǎn)業(yè)。“這么做其實不吃虧，因為公租房的產(chǎn)權(quán)屬于地產(chǎn)集團。相當(dāng)于為企業(yè)留下了一塊優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，從長遠看有利于企業(yè)發(fā)展。”她透露，為了更好管理這塊優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，地產(chǎn)集團正在醞釀成立封閉管理的公租房經(jīng)租管理公司。

    陳杰告訴《上海國資》，公租房現(xiàn)在得到各方較高的評價，有望成為我國未來保障房主力，但運營問題仍然沒有得到清晰答案。地產(chǎn)集團的嘗試，或許正讓答案逐漸清晰。

    【專家觀點】

     建立可持續(xù)資金籌措機制

    上海社科院房地產(chǎn)研究中心主任張泓銘：

   當(dāng)務(wù)之急，政府需要準備公共租賃房資產(chǎn)長期沉淀和連續(xù)穩(wěn)定運行的資金，建立可持續(xù)發(fā)展的公租房資金籌措機制。解決保障房特別是公租房資金困難的有幾種方法：

   其一，發(fā)行住房國債。根據(jù)全國住房保障資金需要量的一定比例（如20%-30%）有中央地方發(fā)行住房保障長期（10年）特別國債（或放寬地方債的發(fā)行），無記名流通，并給予購買者稍高于普通國債的利率優(yōu)惠，由地方簽約使用并還本付息。

    其二，鼓勵穩(wěn)健型大基金進入，如保險基金、住房公積金、養(yǎng)老保險金等等。以穩(wěn)健型大基金的巨大總量，所融資金占住房保障資金總量的10-20%是可能的。

   其三，發(fā)行住房保障運行的企業(yè)債。企業(yè)債發(fā)行成本雖然高于國債，但可以彌補商業(yè)銀行貸款不足。企業(yè)債的發(fā)行數(shù)量，以地方住房保障資金量的5%-10%為宜。

   此外，要推動商業(yè)銀行貸款繼續(xù)進入；開放募捐和發(fā)行彩票，設(shè)立住房保障特別基金；打開REITs等金融禁區(qū)；投入住房保障實體企業(yè)設(shè)立的資本金等等方式來籌措資金。