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    城市化有好多個(gè)維度。一個(gè)維度是物理外觀，就是冒出了更多的城市，涌現(xiàn)了更多地標(biāo)性的建筑和高樓大廈，也建成了更多的城市基礎(chǔ)設(shè)施來支撐高密度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?，F(xiàn)在把城市化當(dāng)作政策目標(biāo)，很容易讓人們想到這個(gè)外觀。但是，城市化還有一個(gè)重要的維度，那就是制度方面的，涉及到行為規(guī)則，以及經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利方面的制度安排。

    從經(jīng)驗(yàn)上看，城市化無非是人們對(duì)城市提供的機(jī)會(huì)可以做出反應(yīng)的結(jié)果。為什么更多的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市呢？講到底，就是因?yàn)槌鞘刑峁└叩氖杖霗C(jī)會(huì)與發(fā)展機(jī)會(huì)。城鄉(xiāng)差別，那是客觀存在的，關(guān)鍵是讓不讓人對(duì)這個(gè)差別做出反應(yīng)，允許不允許向城市流動(dòng)、定居。歐洲歷史上的城市化，哪里離得開沖破封建笆籬，哪里離得開工作、流動(dòng)、遷徙、居住的自由？沒有對(duì)自由的權(quán)利保障，人類甚至無從發(fā)現(xiàn)，城市居然能成為如此吸引人、積聚人的地方。

    中國(guó)自己的經(jīng)驗(yàn)也證明，制度、權(quán)利安排和相關(guān)政策，決定著城市化的性質(zhì)和變化速度。譬如上世紀(jì)50年代末吃了大躍進(jìn)的虧，只好把2000多萬城鎮(zhèn)人口趕回農(nóng)村，隨后通過戶籍、糧食、就業(yè)和福利等一系列制度，把城鄉(xiāng)之間的門關(guān)上了。結(jié)果，城鎮(zhèn)化不但沒有寸進(jìn)，指數(shù)反而下來了。直到改革開放之后，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率才掉頭向上，達(dá)到去年的51％。不過，這可不是“計(jì)劃推進(jìn)”之果，而是經(jīng)濟(jì)自由增加的“副產(chǎn)品”。農(nóng)民可以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商了，職工可以在不同城市找工作了，企業(yè)投資可以擇善而從，等等。一樣也是增加了普通人對(duì)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)做反應(yīng)的空間，城鎮(zhèn)化就上來了。

    當(dāng)然，由于耽誤了很長(zhǎng)一段時(shí)間，外加我們要素全面流動(dòng)的進(jìn)展極不平衡，障礙還不少。所以今天中國(guó)的城鎮(zhèn)化率也就是世界的平均值，僅相當(dāng)于美國(guó)上世紀(jì)20年代中的水平，或者日本1955年的水平。從全球趨勢(shì)看，原來以為城市化率到80%就到頂了，現(xiàn)在看還不盡然，可能還有更高水平的城市化。這樣看，從中國(guó)現(xiàn)在的50％多一點(diǎn)，走向未來的80％或更高，城鎮(zhèn)化在中國(guó)方興未艾。何況我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，從品質(zhì)方面衡量，差距更大，所以很容易得出“城鎮(zhèn)化是個(gè)大機(jī)會(huì)”這么一個(gè)結(jié)論。

    要注意的是不要看錯(cuò)了重點(diǎn)。城市化在本質(zhì)上是自由及其權(quán)利保障的函數(shù)。正因?yàn)樽杂杉捌錂?quán)利保障的發(fā)展，才顯示積聚效果，才有城市文明，才有城市形態(tài)的物理外觀。但是對(duì)于追趕型的后發(fā)國(guó)家的城市化而言，很容易倒因?yàn)楣?，把城市化的物理外觀當(dāng)作根本，以為占農(nóng)地、蓋大樓、上項(xiàng)目就是城鎮(zhèn)化。至于自由及其權(quán)利的發(fā)育，反而被放到一邊去了。

    我們不妨重溫工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)，看看可以得到什么教益。工業(yè)化的物理外觀，看在后發(fā)國(guó)家眼里格外耀眼。像近代的老大中國(guó)，活活就是被“船堅(jiān)炮利”打醒的。船堅(jiān)炮利的背后是什么？就是工業(yè)化水平，就是鋼鐵、機(jī)械制造、動(dòng)力的能力。所以到了國(guó)家工業(yè)化階段，就是政府把資源集中起來抓工業(yè)化，抓鋼鐵。毛主席在1958年說，“只要你是共產(chǎn)黨員，就應(yīng)該想多煉鋼”。“大躍進(jìn)”其實(shí)就是沖著煉鋼去的。出發(fā)點(diǎn)沒有錯(cuò)吧？但結(jié)果事與愿違。問題在哪里呢？煉鋼要好多要素的供給。在經(jīng)濟(jì)里好好用鋼，與更多的因素相連，有無數(shù)的比例關(guān)系要協(xié)調(diào)。以行政力量“以鋼為綱”，以為抓住了鋼，其他自動(dòng)帶上來，其實(shí)做不到。用行政命令協(xié)調(diào)其間無數(shù)復(fù)雜的比例關(guān)系，信息成本太高，微觀激勵(lì)嚴(yán)重不足。大躍進(jìn)的失敗，從根本上就敗在這個(gè)地方。

    國(guó)家工業(yè)化后來又搞了多少規(guī)劃和布局？成功的也有，兩彈一星、國(guó)防建設(shè)是起來了。但整體而言，資源的動(dòng)員強(qiáng)度很大，利用效率不高。幾十年下來，老百姓得到的實(shí)惠比較少，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也沒有真正起來。計(jì)劃布局還搞了很多定點(diǎn)工廠，不過看來看去，后來有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的不多。以家電為例，海爾、美的都不是當(dāng)年輕工業(yè)部的重點(diǎn)布局。當(dāng)年國(guó)家定點(diǎn)的是萬寶，設(shè)計(jì)規(guī)?？筛采w整個(gè)華南六省。當(dāng)時(shí)以為有了這個(gè)廠，就不需要再重復(fù)建別的了。但是，體制、機(jī)制的問題沒解決，企業(yè)家的作用不考慮，布了局，也耗費(fèi)了多少國(guó)家人才的心血，最后站得住腳的不那么多。低壓電器也有過國(guó)家部署，在遵義、上海、西安布了三大塊，最后加在一起，還不如一個(gè)溫州。這類例證很多，說明不注意適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，包括企業(yè)體制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和人力資本，僅用行政手段追工業(yè)化的物理外觀，績(jī)效不理想。

    國(guó)家工業(yè)化后來實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)“再工業(yè)化”。其中，民營(yíng)的因素起來了，市場(chǎng)的作用發(fā)揮了。原先也沒有都白干，無非就是改制、重組，過去的資產(chǎn)和工人可以流動(dòng)，形成新的工業(yè)能力。原來只有國(guó)家辦工業(yè)，后來民間也可以辦，私人可以辦，更多是股份制公司辦，這才有“世界工廠”。

    城鎮(zhèn)化比工業(yè)化復(fù)雜。比較起來，一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目定錯(cuò)了，一個(gè)廠子建錯(cuò)了，比起城市布局、投資和建設(shè)的出錯(cuò)，太“小巫見大巫”了。要承認(rèn)，城市出錯(cuò)的跡象，現(xiàn)在已經(jīng)不少。一個(gè)大類別是人口特別愿意去的地方，經(jīng)濟(jì)聚得起來的城市，投資不足、設(shè)施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城遠(yuǎn)遠(yuǎn)的，就是沒人氣。這是很嚴(yán)重的兩不經(jīng)濟(jì)。何以至此？細(xì)究下去，還是現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理是高度的行政化，從城市設(shè)立、土地獲得、建設(shè)規(guī)劃、福利標(biāo)準(zhǔn)，全部靠行政審批。如果拿工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)來參照，現(xiàn)行的城市體制，比過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工業(yè)體制，似乎更依賴于行政權(quán)力、行政命令和行政審批。

    行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，重城市化的物理外觀，輕權(quán)利的制度安排。否則，所謂“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”這種人類城市史上的反常現(xiàn)象，究竟從哪里來的？剛才講了，80年代中期允許農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，開啟了新一輪城鎮(zhèn)化。問題是農(nóng)民流動(dòng)打工的自由，沒有發(fā)展成更普遍、更配套的權(quán)利。幾十年過去了，真正落實(shí)下來的，主要還是個(gè)打工權(quán)。其他呢？落戶行不行？看病報(bào)銷行不行？子女上學(xué)行不行？都不行。為什么不行？追下去是我們的財(cái)稅體制，從根本上就以人口不流動(dòng)為前提的。一個(gè)人不是本地居民，本地財(cái)政就沒有管他的那一套。政府管不了，流動(dòng)人口只能靠自己管，“市場(chǎng)化”解決。但這個(gè)市場(chǎng)化，也只是打工的勞力資產(chǎn)市場(chǎng)化了，人家老家的土地房屋，能不能流轉(zhuǎn)起來，盤盤活幫點(diǎn)小忙？也不行。有新潮三農(nóng)專家講了，“給農(nóng)民（更完整的）財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將損害農(nóng)民的利益”！“再工業(yè)化”有一條經(jīng)驗(yàn)，就是在國(guó)家工業(yè)化的進(jìn)程里，大手增加民辦的元素、增加市場(chǎng)的元素。那么，中國(guó)城市化進(jìn)程，是不是也可以考慮增加民辦的元素、市場(chǎng)的元素？城市設(shè)立為什么非行政審批？為什么不可以依法設(shè)立，即滿足一組指標(biāo)就可以依法登記設(shè)市？怕黨政機(jī)構(gòu)因此膨脹，怕得有道理。但可不可以考慮以非贏利法人的架構(gòu)來設(shè)立城市？沒有行政級(jí)別，有治理結(jié)構(gòu)，也不是國(guó)中之國(guó)?，F(xiàn)在一些規(guī)模不小的小區(qū)、開發(fā)區(qū)、城市綜合體，都是民辦的，管理得也不差。個(gè)中經(jīng)驗(yàn)，一般化以后也許派得上大用場(chǎng)。

    城市土地非強(qiáng)征到政府手里，再向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，這么一條“土地市場(chǎng)化”的路徑，經(jīng)濟(jì)收效不小，但引發(fā)的矛盾越來越大。這里要增加的民辦因素，就是農(nóng)民集體建設(shè)用地經(jīng)由確權(quán)之后，允許合法轉(zhuǎn)讓，形成并行的土地市場(chǎng)。要看明白，不準(zhǔn)農(nóng)民分享城市的土地升值，根本做不到。合法門路不開，法外活動(dòng)一定活躍?，F(xiàn)在違法行為法不責(zé)眾，再不主動(dòng)順勢(shì)改革，拖下去怕很難收?qǐng)觥?/span>

    現(xiàn)在對(duì)“土地財(cái)政”議論不少。新情況是“土地負(fù)財(cái)政”——政府以征地權(quán)負(fù)債，給城市留下一堆未來償付的債務(wù)。地方平臺(tái)的債務(wù)引起中央有關(guān)部門的重視當(dāng)然好，但問題是一個(gè)城市究竟負(fù)了多少債，負(fù)的究竟是什么樣的債，不但市民不知道，人大也不完全知道。有的地方，還要人大出文件“背書”。中部地區(qū)一個(gè)中心城市的人大還不錯(cuò)，提出可以背書，不過政府是不是將總債務(wù)情況拿到人大來報(bào)告一下，并且新增債務(wù)究竟怎么用，也要到人大來過一過。雖然間接一點(diǎn)，但也是增加了城市化中的民辦因素。

    城市規(guī)劃的重要性無人可以否認(rèn)，問題是當(dāng)下的很多“規(guī)劃”，幾乎成為行政權(quán)力的囊中之物。請(qǐng)教過很好的規(guī)劃專家：城市規(guī)劃的專業(yè)知識(shí)究竟有多大的用武之地？答案是：同級(jí)和下級(jí)都好說服，但級(jí)別高的就不行了。這就是說，推行準(zhǔn)則恐怕還是規(guī)劃服從行政級(jí)別。在一些地方，級(jí)別最高的首長(zhǎng)天然就是首席規(guī)劃師。碰上真有水平的，那個(gè)城市還算幸運(yùn)。倘若趕上一個(gè)自認(rèn)為最有水平的，那真能把城市搞得慘不忍睹。多發(fā)揮專家作用和“市民參與”，也是增加城市化的民辦因素。

    展望未來十年，我們可以看到中國(guó)的城鎮(zhèn)化還大有作為。但是，國(guó)家工業(yè)化的歷史經(jīng)驗(yàn)也教育我們，如何為之，更為關(guān)鍵。在這個(gè)過程中，怎樣避免重蹈過去重物理外觀、輕權(quán)利制度安排的覆轍，怎樣減弱行政主導(dǎo)城市化的色彩，增加城市化進(jìn)程中的民辦元素和市場(chǎng)元素，是值得繼續(xù)研究的題目。